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成区和工业区划出来，独立设立为「城市」。
府下属的其他县域，甚至是县城下属的乡村，都跟城市建成区分割出来，交给省去管理。
但是神洲地区的府城的概念，跟欧洲的城市概念相差甚远。
神洲古代城市最重要的一层身份，始终都是中央帝国朝廷在地方上的行政中心。
神洲的城市本来就在帝国的管理体系之内的，是周围农村地区的核心。
直接生搬硬套欧洲经验，完全颠覆了神洲本土的传统。
造成了非常麻烦的行政问题，在后续的上百年里面都没有真正解决，最终又事实上倒车回去了。
欧洲国家在漫长的封建时代，形成了复杂而繁琐的地方自治传统。
一个封建领主得到了一份土地，通常会承诺不改变地方的传统和法律，只是要求当地向他交税就行了。
大领主的大部分土地都处于某种自治状态。
领主相当于在很多个小区有房子的包租公，要做的事情就是定期到各个房子里面去收租。
甚至可以不上门去收，让对方主动送过来都行。
因为不需要掌控和处理地方上的具体事务，所以这种大领主可以管理非常多的下级机构。
直接挂在领主丶国王下的下级机构，就算有几十个甚至上百个也没问题，做好记录定期去收对应地方的税就行了。
但是神洲帝国是中央集权国家，权力传递是自上而下的。
每一个省府州县都是中央朝廷的延伸机构，每一个延伸机构都需要上级的授权，多个延伸机构之间的合作都需要上级协调。
根据后世的实际管理经验，一个上级机构能够直接管理的下级机构数量，是有一个大致极限的。
效率最高的是五到六个，能保持比较高效率的数字是十个，超过三十个之后就很难管了，超过五十个就就可能出现混乱了。
将神洲地区的府城建成区单独设立城市，将其他普通农业县区全部交给省。
省要直接管理的县的数量，就会达到几十甚至上百个，再加上独立出来的那些城市，省的下属机构基本都有一百多个。
这种情况下省根本管不过来，各个部门的官员都不知道下属都有谁。
管不过来的时候，就不得不设置都察区丶专员专区丶地区办事处之类的派出机构，专门负责管理某几个县区的事务。
这些派出机构需要有办公的驻地，而交通最为方便，最
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